“公民反馈监控项目”小组成员在会议上分析项目收集来的公民反馈信息。

旁遮普省民众展示收到的短信，发送方为旁遮普省政府，短信内容为：“亲爱的公民，您昨天在拉合尔办理驾照的时候有无遇到任何腐败问题？”

巴基斯坦旁遮普省民众如今可以直接通过手机来进行短信举报、接受电话抽访、甚至听到省首席部长的回复。

　　巴基斯坦地方政府公共服务部门存在严重的拖延办理、索贿等问题，由于传统的举报、调查程序繁琐且耗时耗力，使得问题长期得不到解决。旁遮普省Jhang行政区一名地方官员自己探索出了一套公民电话反馈方法并取得良好效果，在省首席部长的支持和推动下，创新者们花费几年时间逐渐开发出了一套公民短信反馈平台，并摸索出了相应的数据分析方法，为全省上亿民众提供了服务，有效打击了腐败行为。如今这种模式开始在巴基斯坦全国逐渐推广开来。

一名地方官的“Jhang模式”

2008年年初，一名愤怒的政府官员走进巴基斯坦旁遮普省Jhang行政区地区协调官(D CO )祖拜尔·巴蒂的办公室，这名官员抱怨，当他试图登记自己财产时，土地登记员向他索取贿赂。巴蒂立即对行政区登记处进行了突击检查，并对被指存在索贿行为的工作人员发起了一项正式腐败问题调查。但巴蒂担心的是，对于Jhang行政区的330万居民来说，恐怕不是人人都能这么幸运，当他们面对索贿的官僚时，都能立即让地区协调官来出面解决。

旁遮普省分为36个行政区，每个区政府都负责处理诸如财产登记、居留权证办理、医疗卫生、教育、收入援助等事项。每天涉及对公民提供此类服务和开展这些项目的政府事项高达数百、甚至上千起。地区协调官负责确保各自地区的公共服务交付，但是没有时间和资源来检查每次服务以确定公务员是否存在索贿行为。

像旁遮普省的其他行政区一样，Jhang行政区也有一套系统，使得地区协调官能够在公民投诉的基础上启动正式调查。但是调查过程是非常繁琐的，需要原告频繁地亲自去与调查官见面和沟通。普通公民根本没有足够动力和时间去完成整个过程，同时也担心遭到当地官员的不友好对待。官员们自己也已经不信任公共投诉系统。官方反腐败机构对于腐败大案更感兴趣，往往对普通公民举报的一些小过错难以给予足够的重视。

巴蒂决定开展一项实验。他命令财产登记办公室的官员们记录下前来办理登记的公民的手机号码，然后开始从这份手机列表中随机抽取受访者，询问他们在办理财产登记过程中遇到的各种状况。他发现许多民众根本不清楚自己办理财产登记的时候需要缴纳多少费用。许多申请人对于办理财产登记的流程和各种要求完全不清楚，还有些人文化程度不高，读写能力差，只能依赖于代笔文员来帮自己处理各种文书，而这些文员的收费标准往往是任意的，而且漫天要价。当时那种不正规的系统，为代笔文员(中介)和负责财产登记的官员创造了互相勾结、共同发财的良机。

巴蒂决定将电话实验扩大到Jhang行政区的其他公共服务领域。他要求政府工作人员必须以书面形式记录下前来办事的公民的手机号码，并在一天的工作结束后提交给地区协调官。巴蒂说他每天花15分钟随机抽取一些公民，然后致电给他们，记录下任何负面反馈，然后敦促相关工作人员采取行动。巴蒂本人亲自拨打公民电话的行为传递出一个强有力的信号：他和该行政区的其他高级官员是可以被信任的，并想提供帮助。巴蒂意识到，他可以为政府建立信誉，做法就是主动接触公民，而非坐在办公室里等待不满的民众通过繁复系统提出正式申诉。

巴蒂的创新之举吸引了全国媒体的关注和广泛报道，并引起了旁遮普省首席部长沙赫巴兹·谢里夫的关注。谢里夫认为，这一项目对于解决困扰公共服务领域的琐碎腐败问题是向前了一大步。据统计，在随机抽取的受访者中，有半数人表示在政府机构办事期间曾经被迫行贿。谢里夫想把Jhang行政区的公民反馈模式扩大到全省36区，使政府能够掌握整个省的公共服务系统腐败情况。

当巴蒂于2009年离开公务员系统去到私营单位工作后，导致Jhang行政区在电话反腐试验中的领先地位不再，而且“Jhang模式”的扩大推广工作停滞不前。巴基斯坦首屈一指的报纸《新闻》(T he N ew s)刊发了一系列文章，质疑政府为何不进一步推广“Jhang模式”。2009年9月的《经济学人》杂志也报道了“Jhang模式”。国内、国外的媒体关注使得“Jhang模式”一直没有淡出公众视线。

一个“主动治理”的模型

旁遮普省的首席部长谢里夫将该项目视为优先行动，他明确表示希望该项目迅速扩大，每天可直达成千上万的公民。首席部长办公室甚至跟巴蒂的雇主达成协议，临时借调巴蒂来为政府工作，以便他能帮助管理“Jhang模式”的推广工作。

巴蒂向旁遮普省其他行政区的地区协调官展示自己的经验，这些人中的大半他原本就认识。媒体也为地区协调官的培训工作提供帮助，主要是激发他们的兴趣。来自古吉兰瓦拉(G ujranw ala)、巴哈瓦尔布尔(B ahaw alpur)等地区的6名地区协调官自愿参加试点工作。这些官员们并不仅仅把推广项目看成是为公民投诉增加一个电子渠道，他们认为这是一个“主动治理”的模型，突出了毫无掺杂的公民反馈的价值，有助于识别公共服务中的消极怠工和腐败方式。公民反馈能够使地区协调官们针对公务员涉嫌腐败和管理不善立即采取行政行为，而不是像以前一样，光是立案(刑事案件)就非常艰难，因为缺乏足够的证据是很难立案的。

发展公民反馈模式是一个需要反复试验的过程。这一项目被命名为“公民反馈监控项目”，简称CFM P。6个试点地区开始收集前往特定政府机构办事的民众的手机号码，然后将之交给巴蒂。巴蒂开始随机抽取受访者，收集反馈信息，识别举报内容中的腐败方式以及无效手机号码，然后把这些分享给各个地区协调官。在听了巴蒂的电话记录后，地区协调官们开始自己操作。他们的行为给民众留下了积极印象。

在试点地区之一古吉兰瓦拉行政区，当公民报告了房地产登记部门的问题后，当地的地区协调官发起了一系列反腐败调查，最终逮捕了房地产登记部门的一些工作人员。媒体对这件事的报道帮助传播了试点项目，并向公众解释了这套系统是如何运作的。于是，抽查的范围更广了，而且有4个行政区也申请加入该项目。

整个项目在扩大。很明显，靠人工手动方式来收集信息和公民反馈实在太慢、太费人力。2010年6月，旁遮普省首席部长将“公民反馈监控项目”的操作转移到省“实施和协调厅”以简化流程。旁遮普省政府成立的自治机构“旁遮普信息技术委员会”则为该项目提供了宝贵的技术支持，他们发展了网络平台来收集申请政府公共服务的公民的手机号码，还建立了完善的网络模式来获取公民的反馈信息。

不出所料，试点工作遇到了一些问题。尽管在线反馈形式足够详尽，但地区协调官们的手动调取工作往往未能记录公民的在线反馈。除了日常工作外，地区协调官们每天还要抽取5%的号码来亲自拨打，这使得其工作量不断飙升。

一套短信反馈系统

巴蒂当时任职于世界银行驻伊斯兰堡办公室，他发现了一个有助于解决问题的途径。世界银行设立有一个创新基金，旨在支持以增加透明度和信息获取为目的的试点项目。该创新基金每年都要举办一场竞赛，获胜的项目能够获得资金支持。而省政府提出的名为“主动治理：旁遮普模式”项目赢得了世界银行的支持，成功从创新基金获得了10万美元赠款，用于支付一些前期技术设计工作。

2010年10月，首席部长的秘书处将“公民反馈监控项目”收回到自己控制之下，以便保持良好的发展势头。首席部长秘书处的一名官员努尔·孟格尔接管了项目的后勤和推广工作，一直在推动地区协调官们的电话抽访、公民手机号码报告和项目的整体进步。

来自世界银行创新基金的拨款，使得该项目能够招聘一些年轻的计算机科学毕业生来帮助强化和扩大“公民反馈监控项目”。拉合尔大学的计算机科学研究生阿西穆·法耶兹因此成为了首席顾问，他与来自旁遮普信息技术委员会的法谢赫·梅塔合作，为软件开发员、设计网络系统的技术供应商、使用这套系统的政府工作人员这三者之间提供了宝贵的衔接和协调服务。

2011年1月，技术委员会与巴基斯坦电信公司签订合同，创立了一个呼叫中心，以适应“公民反馈监控项目”日益增长的规模和范围。不过很快就遇到了问题。负责提供服务的巴基斯坦电信公司发现，由于缺乏经验，不得不招募和培训员工，编写话务员通用脚本，构建能够输入对话信息的在线系统，并创建能够收集和显示公民反馈信息的在线平台。而巴基斯坦电信公司合作伙伴，一家负责设计在线平台的外国公司，则发现他们很难理解当地的环境和要求。这导致了呼叫中心进展缓慢。

于是梅塔和法耶兹想出了另一种模式：创建一套自动化系统，能够向公民的手机发送文字短信，提出反馈请求。公民可以通过短信回复。于是项目团队设计出了一个基本的平台，能够存储、分类和显示公民的手机号码和短信回复。

短信系统和呼叫中心相比，存在明显的成本优势。一条短信最多可以有160个字符，费用仅80派萨(巴基斯坦货币单位，100派萨等于1卢比)，还不到1美分，而一通3分钟的电话，成本则为5卢比，大约相当于5美分。此外，短信系统的方便性和有效性也更为众人所喜欢。因为与电话不同，短信不需要立即响应，公民有时间去思考如何回答，或是与他人讨论收到的信息。此外，文本回复也比语音通话更便于存储，而且更加准确。

到了2011年7月，旁遮普省已经有15个行政区加入了该项目。快速增长的反馈短信也显示出公民对该计划的响应。由于这套系统已经收集到了足够多的公民反馈，足以向旁遮普省首席部长和内阁证明，是时候向全省范围铺开了。不过在向内阁陈述和展示的时候，项目组并未仅仅强调腐败数字，而是向内阁展示了一些公民的积极反馈信息，从短信可以看出，公民们表示，政府向他们征求意见，使他们感到自己获得尊重。统计数据也表明，该项目的确改善了公共服务水平，打击了腐败行为。于是旁遮普省内阁批准了全面推广计划。

2012年，旁遮普信息技术委员会与该国最大的呼叫中心公司T R G签订合同，合作运行呼叫中心。新的呼叫中心利用电话留言系统，录制了首席部长的语音回复。这向民众传达了一种印象，就是首席部长本人亲自关注每位公民的意见。这一做法使得公民反馈更加积极。而呼叫中心则负责监控地区上报手机数据的完整性、收集和分类文字短信回复、话务员致电跟进可能存在腐败的举报信息。项目团队也开发出了一个容易辨认的4位数字代码用于发送文字短信。省政府则发起一场4位数字代码宣传造势活动，向公民解释“公民反馈监控项目”的重要性和民众反馈信息的价值。

同一年，首批参与试点工作的地区协调官之一纳比尔·阿万赴首席部长办公室任职，负责“公民反馈监控项目”的协调和实施工作。纳比尔对于分析全省范围内的数据存在强烈兴趣，他每周组织一次或两次会议，召集项目的顾问团队，共同分析来自所有行政区的报告，识别和分析异常趋势或模式。每周的例会都会得出一份分析报告，详细记录各个区公务员收集来的手机号码，计算无效或重复号码的百分比，统计反馈内容。假如某个部门或服务中心出现很少或几乎没有数据的情况，那往往意味着那里的公务员根本拒绝执行项目要求。加入某个特定部门或地区的重复或无效手机号码出现不寻常的峰值，则意味着那里的公务员正在试图避免被监测。纳比尔会把此类异常向省政府首席秘书报告，后者将敦促对应的地区协调官做出回应。

到2012年年底，该项目已经向旁遮普省全省公民发送了大约150万条短信。公民反馈程序不仅成为了监测和问责的工具，而且为首席部长赢得好评。2013年3月，首席部长的秘书处把“公民反馈监控项目”单独立项，使其拥有自己的预算，并重新纳入省“实施和协调厅”管控。首席部长也指示首席秘书把“公民反馈监控项目”复审列入每月全省地区协调官大会固定议程。

一个惠泽亿人的反腐项目

当然，在实施过程中，“公民反馈监控项目”也遭遇重重障碍。例如领导权力过度、地方政治反对派和缔约问题等。政治献金在巴基斯坦是个大问题。而“公民反馈监控项目”有时就把地区协调官卷入到当地政治利益冲突中，例如根据公民举报信息，发现通过政治献金获得政府职位等交易。

但是公民的言论为首席部长办公室和地区协调官们撑腰，使得他们能够承受来自地方的政治压力。地方公务员的行为都会被民众立即向首席部长反馈，这一做法向地方政客们发出了一个强有力的信号，使得那些想要挑战新系统和首席部长的地方政客们要重新掂量一下。地区协调官古尔扎·沙阿解释说：“我会向他们展示一份来自‘公民反馈监控项目’的长达三页的负面反馈信息列表，这还只是针对一名公仆的，同时告诉他们首席部长也拥有同样的文件，他们就不会再来找麻烦了。”

此外，“公民反馈监控项目”还遭受来自既得利益集团的挑战。在古吉兰瓦拉行政区，那些负责处理公民财产登记文书工作的代笔文员们前往省高级法院，指控地区协调官未获法律授权去获取公民手机号码。不过最终省高级法院判决地区协调官的要求和行为合法，这一判决扼杀了任何想在法律条文方面阻挠该项目的尝试。

2013年5月，巴基斯坦大选后，省政府有了新的优先事项：应对能源危机和恐怖主义。这使得公民反馈计划受重视程度降低。纳比尔也离开了旁遮普省首席部长办公室，前往总理办公室任职，这也使得该项目降温。

此时，旁遮普信息技术委员会在乌玛尔·赛义夫的领导下，接管了维持该项目继续下去的工作。赛义夫与当地的公务员们开会，讨论如何改进技术以帮助开展工作。2013年12月，信息技术委员会创建了一个热线，使得各地区协调官们能够直接与项目经理联系，提出问题和获得建议。2014年4月，“公民反馈监控项目”小组成员开始向地区协调官们发送每周文本警报，告诉他们各自所在行政区有哪些部门报告数据条目最少，有哪些部门的公民负面反馈信息最多。项目组成员还向公民们发送文字短信，感谢他们的举报信息。

自2008年一名地区协调官在一个行政区展开公民反馈试验，到如今在整个旁遮普省推广开来，该项目已经服务了超过1亿人。世界银行委托评估机构评估“公民反馈监控项目”的绩效和影响。评估机构抽取了2万名使用过该服务的公民，对他们进行电话调查，初步结果显示，55%的受访者表示公共服务部门的整体服务有所改善，71%表示政府工作人员的态度有所改善，63%表示服务交付及时性得到改善(缩短了办事时间)，尽管只有30%的受访者认为该项目减少了腐败，但仍有76%的受访者认为该项目有助于在未来减少问题。

“公民反馈监控项目”在旁遮普省的成功，激励其他省份也在考虑推出自己的公民反馈项目。其实，早在2 0 1 3年，开伯尔-普赫图赫瓦省(KhyberPakhtunkhw a)就引入了这一模式。而在2014年10月，联邦政府也将这一模式复制到联邦护照和身份证登记服务领域。

原作：MohammadOmar Masud

原载：《外交政策》

网址：http：//foreignpolicy.com /2015/06/30/call-ing-in-against-corruption-pakistan-punjab/

编译：林徵道